关于我省深度贫困县脱贫攻坚情况的调研报告

山西省老区建设促进会

晋老促发［2018］6号签发人：樊积旺

关于我省深度贫困县脱贫攻坚情况的
调研报告

省扶贫办：
　　为了深入贯彻习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，掌握省委、省政府《关于聚焦深度贫困集中力量攻坚的若干意见》（晋发[2017]37号）、《关于进一步支持深度贫困地区脱贫攻坚的通知》（省委办公厅厅字[2017]51号）及《关于“一县一策”集中攻坚深度贫困县的意见》（晋办发[2018]34号）的贯彻落实情况，根据与省扶贫办签订的协议，今年省老促会重点对我省10个深度贫困县脱贫攻坚有关情况进行了调研。7月31日，省老促会与省扶贫办老区站召开了有10个深度贫困县老促会会长参加的深度贫困县脱贫攻坚调研工作会议，对调研工作进行了安排部署。偏关、宁武、静乐、兴县、临县、石楼、大宁、永和等8县由老促会调研，天镇、广灵因老促会瘫痪，由县扶贫办调研。8—10月，各深度贫困县基本完成了调研任务。现将情况汇总报告如下：
　　一、深度贫困县经济发展现状及贫困原因分析
（一）经济发展现状
2015年中央实施脱贫攻坚战略以来，我省认真贯彻中央战略部署，从政府到社会，深度贫困县脱贫工作全面得到加强。2012年，据天镇、广灵、偏关、宁武、静乐、兴县、临县8个深度贫困县统计（大宁、永和无调查数据），共使用扶贫资金29037万元，按县域人口平均人均170.9元；2017年8个深度贫困县共使用扶贫资金143490万元，同口径人均846元，比2012年增加395%。2015年以来10个深度贫困县共调整新增加省市帮扶大中型企业57家，其中省属大型企业22家，为深度贫困县脱贫增加了新的力量。在各方帮助和深度贫困县自身努力下，深度贫困县社会经济较快发展，水、电、路、讯等公共基础设施大大改善，经济有了新的发展。2017年与2012年相比，10个深度贫困县地区生产总值增加36%，高于同期全省增长水平24%12个百分点；一般公共预算收入增加84%，高于全省同期增长23%61个百分点；农林牧渔增加值增长20%，高于全省同期11%9个百分点；规模以上工业增加值增长幅度也普遍高于全省平均水平（统计公报只有增长速度）。
但由于深度贫困县历史和自然条件原因，目前经济发展水平仍然很低。10个深度贫困县农村居民人均可支配收入2012年为3620元，2017年为5909元，增加63%；与全省同期增加68%相比，差5个百分点；而绝对额2012年比全省平均少2736.6元，2017年少4879元，收入差距在继续拉大。2017年10个深度贫困县共有贫困人口26.2万人，占全省贫困人口29.1%；贫困发生率15.4%，比全省平均高11.5个百分点；最高的石楼、大宁两县分别为24.6和21%。到2020年如期脱贫并稳定巩固成果，依然任务艰巨。
　　（二）深度贫困原因分析
　　首先是自然条件差，生态环境脆弱。10个深度贫困县均处于丘陵沟壑残垣山区或北部高寒地区，自然条件差。如石楼县国土面积1508平方公里，丘陵沟壑区即达1694平方公里，占94%；永和县水土流失面积1072平方公里，占国土面积88.4%,全县25度以上坡耕地占到70%。自然条件差造成了农业产业水平低、机械化水平低、农业生产占用劳动力多，农业劳动力转移水平低，农民收入增长难度大。2017年，全省粮食单产270.7公斤/亩，而深度贫困县只有187.3公斤/亩，比全省低约30.8%；薯类产品是这些县的优势农产品，但单产（折粮）132.7公斤/亩，也比全省平均低22%。2017年，全省农业机耕机播面积均为播种面积的70%，而深度贫困县分别为53.6%和36%。农民外出务工工资性收入已成为收入主要来源，2017年全省农民人均可支配收入中工资性收入5462元，占51%，据天镇、广灵、静乐、兴县、临县、石楼6县调查，比全省平均低2427元，仅为全省的55.6%。
　　第二是基础设施建设发展滞后，二、三产业发展缓慢。深度贫困县中石楼、大宁至今不通高速公路。临县共631个行政村，2014年建档立卡贫困村447个，目前还有104个村未通客车，204个行政村安全饮水未达标，232个村卫生室未达标。永和县共79个行政村，28个贫困村中，25个通村公路未达标，59个自然村安全饮水未解决，全县有33个行政村宽带网络未接通。基础设施建设落后直接影响当地二、三产业发展。10个深度贫困县中2017年列入统计范围的工业单位永和县只有1个，石楼和大宁分别为2个。2017年，全省农村农林牧渔服务业产值926480万元，乡村人口人均586.6元；10个深度贫困县农林牧渔服务业产值共1849万元，乡村人口人均115.71元；还不到全省平均的1/5。
第三、由于经济社会发展滞后，比之发达地区深度贫困县人口素质整体不高，内在发展动力不足能力不高，也是主要原因。
　　二、去年以来省委、省政府关于深度贫困县脱贫攻坚政策的贯彻落实情况
2017年以来，省委、省政府加大了我省扶贫攻坚的力度，把深度贫困县脱贫攻坚作为全省脱贫攻坚的重中之重。2017年6月9日，省委、省政府下发了《关于聚焦深度贫困集中力量攻坚的若干意见》（晋发[2017]37号），《意见》除确定了我省10个深度贫困县外，还提出了12条脱贫攻坚的措施；2017年6月23日习近平总书记在山西召开的全国深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上重要讲话之后，7月12日，省委下发了《关于深入学习贯彻习总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上重要讲话精神的实施意见》（晋发[2017]41号），又提出了21条脱贫攻坚的措施；12月22日省委办公厅又以厅字[2017]51号文件下发了《中共山西省委办公厅山西省人民政府办公厅关于进一步支持深度贫困地区脱贫攻坚的通知》，进一步提出了18条新措施，并下发了一系列配套实施的意见；特别是今年5月21日省委办公厅、省政府办公厅又出台了《关于“一县一策”集中攻坚深度贫困县的意见》（晋办发[2018]34号），再次提出了“10+1”的新举措，即除10个深度贫困县共享的10条政策外，针对10个贫困县的具体实际又出台了10个深度贫困县各别具体政策。各个深度贫困县认真贯彻落实这些政策意见，取得了较为显著的成效。
　　一是加强了党对脱贫攻坚的领导，加大了脱贫攻坚的政策宣传力度，提振了人民脱贫攻坚的信心。如永和县组建高规格的由县委书记、县长共同指挥，县党政班子成员全部为副总指挥的脱贫攻坚指挥部，并针对当地扶贫搬迁、产业扶贫、光伏扶贫等26项重点工作，成立了26个工作小组，形成了高效运行的指挥系统。临县针对健康扶贫政策涉及面广、专业性强、群众不易接受的实际，在落实好“双签约”的基础上，为全县631个行政村制作了政策宣传U盘，每天定期在村广播上指定专人播放讲解，使党的健康扶贫政策家喻户晓，深入人心。偏关县在10个乡镇全部设立农民讲习所，除宣传脱贫攻坚政策外，还定期组织建档立卡贫困户开展农业技术、生产技能和产业项目培训，提升了贫困户自主脱贫的能力。
二是夯实产业脱贫基础，建立贫困户资产收益的新机制。10个深度贫困县在农业、林业、畜牧业等产业和光伏发电等扶贫项目上大都采取了将扶贫资金和项目资金拨付给项目企业和合作社，并将这些资金按一定比例作为贫困户和村集体的股权资本金，贫困户既可参与劳动，挣得工资，又可享受这些扶贫资金的财产分红收益。例如石楼县组织种、养、加、沟域治理、农机服务合作社781个，带动113个贫困村，5834户贫困人口15325人参与。临县所有林业工程全部由扶贫造林合作社实施。今年共参与268个合作社，7350个贫困户劳动力，人均收入6000元以上。永和县261名党员领办创办合作社221个，吸纳带动贫困户3125户。党员李永红成立华龙果业公司，采取资本金收益分红、就业用工、订单农业等办法，带动4个乡镇、7个村1400余户贫困户，户均增收2500元。大宁县2017年造林和管护5.31万亩，全部采用了贫困户资产收益的政府购买服务的办法，带动1562户4699人脱贫，占当年贫困人口的33%。

　　 三是开通外出就业渠道，建立贫困户劳务输出脱贫新工程。兴县大力实施劳务脱贫工程，通过培训，引导群众就业，实现脱贫增收。2016—2017年，兴县共累计培训护理工2899人，输出1613人，其中培训贫困户1331人，输出786人。外出就业的护理护工人员月工资均达到3000元以上。该县白塘镇赵家塔村还成立了7个劳务用工协会，带领185户贫困户组成安保队、运输队，精准输出劳务，帮助105户贫困户年实现人均收入6500元。临县“吕梁山护工”已培训1479人，输出就业1214人。天镇县着力打造“天镇保姆”名牌。联合大同企业商会和北京市分别在大同市和北京市举行“天镇保姆”推荐会，并成立了天镇保姆服务中心、天镇保姆会员之家、天镇保姆党员之家三个中心，全力推动天镇保姆从临时就业向职业化升级，从保姆服务向高端家政服务升级。天镇保姆近几年已累计输出7000多人，人均年收入3.5万元以上。
四是在落实“10+1”扶贫政策方面各县都有新成绩。10个深度贫困县除普遍落实10项共享政策外，在专享政策上也特别加大了落实力度。根据晋办发[2017]34号《关于“一县一策”集中攻坚深度贫困县的意见》，静乐县针对“支持汾河流域静乐段河道生态治理”的要求，编制了《2018—2020年汾河流域生态修复实施方案》，申报了汾河中上游生态维护修复项目9个，总投资35.3亿元；宁武县针对“依托芦芽山自然保护区，支持发展旅游扶贫项目”的要求，在四个涉旅乡镇共开发旅游扶贫项目13个，吸收812户贫困户入股，户均增收3500元；永和县针对“支持永和县发展天燃气产业，鼓励驻地企业在当地注册独立法人公司，将产值、税收留在当地”的要求，山西省国新能源发展集团有限公司已在永和注册分公司，预计年可纳税912万元；兴县针对“驻地企业要与县政府建立扶贫合作机制，保证履行精准扶贫社会责任”的要求，目前已与11户驻兴企业建立了扶贫合作机制，第一批共落实产业帮扶项目9个，投资4507万元，落实基础设施建设帮扶项目25个，投资11672万元，落实公共服务帮扶项目5个，投资1180万元；大宁县针对“支持大宁县围绕生态脱贫先行先试，在提高农民组织化程度、造林管林护林、农村简易公路、小型水利设施等建设管护方面，提高群众参与度和受益面”的要求，在7个村开展试点，赋予党支部事权，村党支部发起成立“村社合一”的股份经济合作社，合作社通过议标，承接造林、水利、道路、贫困村提升等工程，7个村投入资金2433万人，增加群众务工收入336万元，带动贫困户250户639人，人均增收3723元。
　　三、各级机关单位帮扶深度贫困县脱贫做出了贡献
　　根据省委办厅字[2017]51号文件《关于进一步支持深度贫困地区脱贫攻坚的通知》中“深化驻村帮扶工作。把深度贫困地区作为驻村帮扶工作的重中之重，调整充实农村第一书记和驻村工作队”的要求，我省10个深度贫困县共派中央、省、市三级驻村工作队267个，帮扶贫困村477个。其中中央单位4个，帮扶村2个；省级单位64个，帮扶村192个；市级单位199个，帮扶村283个。这些工作队员全脱产投入帮扶工作，在帮助村里建立健全领导班子、发展产业扶贫项目，帮助贫困户解决具体困难，探索“三保障”的新路子，抓好“三保障”兑现等方面，做了大量的工作。
　　（一）抓党建，建立健全帮扶村领导班子，带领广大群众脱贫致富。大宁县出台了《关于进一步加强驻村工作队和第一书记管理的补充规定》，实施了帮思想、帮政策、帮产业、帮技能、帮治理的“五帮扶”和强化管理、考核、激励、保障“四重点”的工作机制。永和县各级工作队帮助帮扶村创建功能性党组织，明确提出了“村村有产业带动，业业有党组织引领，户户有党员结队帮扶”的责任制，成立了苹果产业“联合党委”，建立了“联村党总支”，目前已建起红枣、核桃、苹果等产业党小组28个，可带动600户贫困户，户均增收3000元左右，在推动产业发展上起了关键作用。
　　（二）协调引进社会资金，帮助深度贫困县建设基础设施，上马工业项目。据本次调研的临县、永和、静乐、偏关、大宁、兴县、广灵7县初步统计，7县驻村工作队共协调、引进和加上单位自有资金投资约1.4185万元，投资最多的大宁县达到9854万元。大宁县各级工作队协调、引进、自投资金9854万元，建设县医院、乡镇卫生院，建设帮扶村的水电路基础设施，发展中药材、果园等基础产业。兴县各级工作队引进和自投资金347万元，帮扶贫困县打井、修路、架桥、买鸡、买牛，发展光伏发电。
（三）帮助贫困户解决具体困难。兴业银行太原分行在兴县蔚汾镇树林村帮扶的工作队，为村里3名膝关节患者在北京免费做更换手术，节省贫困户费用近50万元，解决了该村3名失学儿童的上学和落户问题；省阳煤集团和国新能源集团在静乐县的帮扶工作队，在杜家村镇石寨则村、双路乡神家村、中庄乡五村、神峪沟乡张贵村、鹅城镇王端庄村建起了5个“爱心超市”，方便了群众的生产生活；共青团临汾市委在永和县桑壁乡护国村帮扶的工作队，帮助该村修建水窖6座，配备抽水泵3台，解决了全村人吃水难的问题，修建了一条长5公里的水泥路，结束了千年来的土路，解决了村民的出行困难。
（四）抓好“三保障”兑现，巩固脱贫成果。“一达标、两不愁、三保障”是实现深度贫困县脱贫的最终目标，抓好“三保障”兑现是省委、省政府对帮扶工作队提出的一项工作任务。各级驻村帮扶工作队在抓好贫困户保障义务教育、基本医疗和住房安全兑现的工作中，配合县委、县政在解决贫困人口参加新合作医疗，解决失学儿童上学、改造危房方面做了大量工作。宁武县全县60岁以上贫困人口养老保险参保率、贫困人口新型农村合作医疗参合率、贫困村九年义务教育巩固率达到了100%。
四、深度贫困县脱贫面临的难题和意见建议
　　（一）基础设施建设欠账多、投入大、融资难，仍是深度贫困县面临的最大难题。大宁县反映，按目前贫困退出标准，贫困村40个“四好农村路”项目、152处农村饮水提质增效工程、200户农村危房改造、486户土窑洞加固改造及卫生、文化活动设施等项目共需资金4.34亿元，目前缺口8930.9万元。大宁、永和两县至今不通高速公路。沿黄旅游公路永和段投资概算15亿元，上级财政补助68%，其中40%6亿元以债券形式下达，需地方政府承担，剩余32%4.8亿元也要由永和承担。自筹资金虽已进入PPP项目库，但至今无人对接，而永和2017年全年一般预算收入才3000多万元。广灵有49个村98.4公里村通公路未达标，资金缺口3.08亿元。临县通村公路改造涉及173村320公里，临县和永和分别有50个和33个村未通互联网。
　　（二）深度贫困县自有财力有限，各种配套任务重，困难大，影响有关项目实施和政策落实，建议从实际出发，予以减免。除公共基础设施外，许多项目和政策都要求地方配套。以天镇县为例，2017年全县公共预算收入1.02亿元，而每年低保、医疗救助、新农合、教育等各种配套达5000多万元，2018年“四好公路”建设等配套又需5000多万元，县级财政难以承受。永和等县希望深度贫困县的交通等大型基础设施建设项目，应由国家投资建设；其他涉及民生保障的低保、教育、医疗等项目也应根据深度贫困县的财力实际，予以减免，以保障政策的完全落实。
（三）在扶贫项目审批扶贫资金拨付和项目用地等方面进一步向深度贫困县倾斜。目前，许多扶贫项目资金秋后才能下达，错过了最佳施工季节。临县建议对扶贫项目审批不设前置条件，将串联审批调整为并联审批，以缩短立项时间。临县和兴县都建议建立扶贫资金拨付绿色通道，优化项目审批，简化资金拨付手续，确保资金早下达，项目早开工、早见效，并为转型发展项目单列用地指标。深度贫困县还建议在政策债券使用、资金统筹、融资平台贷款等方面进一步向深度贫困县倾斜，以减轻深度贫困县财政负担，最大限度降低政府债务。
　　（四）进一步完善有关扶贫政策，促进深度贫困县稳定脱贫。一是加强技能培训，提高深度贫困县劳动力素质。临县等建议对贫困户的应、往届高初中毕业生，免费进入中高职业院校接受技能教育培训，以提高转移就业能力。二是进一步扩大贫困人口慢性病门诊支付范围。临县建议将恶性肿瘤和无并发症的糖尿病、高血压以及心脏病、肾病、肝炎、慢性胃炎等地方慢性病也列入范围，并将重特大疾病门诊支付标准由1.5万元提高至2万元，以减少因病致贫几率。深度贫困县大多生态环境恶劣，生态建设和修复任务艰巨。这几年实施生态补偿扶贫，参与造林、护林的贫困人口均稳定增收数千元。建议进一步扩大生态补偿扶贫工程，使更多的贫困山区农民转为造林和护林工人，既有利于生态建设，又有利于稳定脱贫。
（五）统筹考虑深度贫困县的稳定脱贫和加快发展问题。我省的10个深度贫困县均是百分之百的革命老区县。党对老区人民的承诺是让他们与全国人民一道过上美好幸福的生活。因此，我们既要确保10个深度贫困县到2020年稳定脱贫，更要统筹考虑如何巩固成果和促进深度贫困县加快发展，使当前的有关部署和政策措施在保证脱贫的基础上，更为今后的加快发展奠定基础。
以上报告如有不妥，请批示。
山西省老区建设促进会
二O一八年十二月六日

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